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三步走提升航运国际话语权

NBD汽车新闻·2015-01-15 08:22
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  作者:上海国际航运研究中心专家委员会主任,世界海事大学副校长、教授 马硕

编者按:

  建设航运强国,话语权是软实力的重要方面。但长期以来,欧美发达国家一直主导着航运界“游戏规则”的制定权,在国际航运标准和规则制定时很难听到来自发展中国家的声音。国际航运话语权的实质和决定因素是什么?怎样才能提升我国在国际航运界的话语权?

  今天,我们请来上海国际航运研究中心专家委员会主任、世界海事大学副校长马硕教授, 就此问题进行探讨。

  马硕教授认为,关于国际海事组织(IMO)公约的国际话语权,是指公约的修改、制定和废除过程中成员国的作用。如果避开不谈话语权一词的起源和其复杂含义,国际话语权,通俗地讲,就是一个国家在国际上是否“说话管用”,就是其国际“影响力”。用严格一点的说法,航运国际话语权是 “以自己的意志对重要国际航运事务有主导性影响并被国际主流所接受的能力”。有关IMO公约的航运国际话语权由三方面因素决定:航运话语体系,航运话语阶段,航运话语圈。下面是马硕通过分析这三个决定因素来具体阐述如何提高我国关于IMO公约的国际话语权。

  航运话语体系学会在别人的舞台上唱戏

  □核心提示

  美国能够快速拿出一个国际规则方案,是因为他们一直就是这样管理国内海事的,一个国内法稍事改动就可以变成国际法。而对于像中国这样处于体系外的国家,做到这一点就变得难多了。

  一定要清醒地认识到:我们是在一个自己不熟悉、别人建立的话语体系里讨论如何提高航运国际话语权。

  我通过一个例子谈第一个决定因素——航运话语体系。十几年前9·11恐怖事件发生后不久,世界海事大学(WMU)接到IMO方面的要求安排一场关于“船舶和港口保安”的讲座。来讲的是一组美国专家,从IMO关于同一主题的会议结束后过来。他们非常专业地讲解了后来成为SOLAS公约一部分的ISPS Code,即《国际船舶和港口设施保安规则》的目的,内容及执行。之后不久IMO便以破纪录的速度基本上将美国人提出的方案变为了国际公约的一部分。

  仅就ISPS规则而言,仓促接纳所带来的问题并不比所希望解决的少。然而,是什么使一个国家可以将自己的意志变为大家的行为准则呢?我想除了当时美国在各方面的实力和9·11后世界对它的普遍同情及对恐怖活动的真实担心外,很重要的一个原因是美国具备在最短时间内拿出一个在理念、结构、目标、内容和可操作性等方面均可被广泛接受的新规则草案的能力。

  今天的中国在贸易、经济等硬实力上已成为或迅速接近世界第一。但假如中国现在遇到了类似9·11的事件,我们有能力提出一个针对我们的问题,由中国单方面设计并让全世界接受的新规则吗?答案很可能是没有。这就引出我想谈的第一个决定因素:话语体系。话语有语法,国际航运规则也有规则体系。

  今天的IMO公约基本上是托生于西方国家当时的国内法规体系的。在和美国专家接触中我发现他们能够快速拿出一个国际规则方案是因为他们一直就是这样管理国内海事的,各方面的专家比比皆是。由于在理念、结构、内容和语言上的一致性,一个国内法稍事改动就可以变成国际法。而对于像中国这样的体系外国家,这个过程就变得难多了。我们仍在诸多方面努力“与国际接轨”。因此一定要清醒地认识到我们是在一个自己不熟悉的、别人建立的话语体系里讨论提高航运国际话语权的。这是一个巨大的挑战。当然,规则体系的建立者并不必然或永远是话语权的拥有者,并且一个规则体系既然可以被建立,就可以被改造或替换。

  中国应该有自己的航运国际话语体系,但不是现在。当完全掌握了这个现行规则体系的真谛,能充分运用其优点、彻底了解其缺陷并在国内建立了自己的更优的体系时,就具备了在现有规则体系里主导话语权,对其改造甚至将其替换的关键条件。当下,作为一个后来者,我们还是要进一步完善目前通行的先进海事管理制度,并认真执行。

  航运话语阶段从“折子戏明星”到“全场主角”

  □核心提示

  靠模仿与接轨只能做到“赶”,而追赶者是没有什么国际话语权的。

  虽然全面领先于世界,对我国来说,是一个相对长期的目标,但这并不妨碍在某个领域先行做强。“从点到面”可能正是中国提高航运国际话语权的特点之一。

  第二个因素是航运话语阶段。作为联合国专业组织,IMO的程序规则是公平的,每个国家都有话语资格。然而“趋严”是IMO技术规则发展方向的一个特征。无论是制定还是修改,安全、环保方面的要求通常总是得越来越高。这势必造成那些国内海事管理标准更高、更严的国家,在IMO规则的制定和修改过程中占据优势,也自然地拥有更大的话语权。这也是为什么西欧、美国,还有日本,在很大程度上主导着IMO公约的话语权。

  可以这样说,航运国际话语权分三个阶段:无语、说不、引领。一个国家航运的“大”与“强”决定了它在哪一阶段:既小又弱者,难有话语权;大而非强者,可以说不;话语权最多的,是那些真正的航运强国。中国航运今天的发展水平决定了我国处于航运国际话语权第二阶段。中国海事将2010年的目标确定为“中等发达国家海事监管水平”,承认我们与海事管理理念、服务及技术、质量、安全、环保标准等世界最高水平的海事强国尚有不少差距。同时中国在贸易和航运上的分量给了我们说不的本钱。例如在2014年即便欧盟和美国批准在先,中国仍拒绝了最大班轮联盟P3的申请。通常中国不同意时别人照做,而这次中国说“不”导致联盟宣布解散。

  当然,我们国际话语权不能总停留在说不的阶段上,中国要继续努力赶超最先进航运国家,最终成为国际航运和海事管理方面的引领者。

  虽然全面领先于世界是一个相对长期的目标,但这并不妨碍在某个领域先行做强。“从点到面”可能正是中国提高航运国际话语权的特点之一。例如我认为在航运生产方面的港口建设,技术,管理和在IMO规则方面的船员教育与培训体系及标准方面,我们都有优势,其与国际接轨阶段已基本完成,初步具备了在规划、标准、技术等方面引领国际话语权的资格和能力。

  甚至在环保方面也应该重审传统上趋于保守的态度。最近国家以巨大的决心、勇气和信心提出在2030年二氧化碳排放总量达到峰值的新目标。航运也应该更新理念,修订目标,改变我国在IMO环保讨论中的被动局面,超出说不,逐步发出中国航运环保“正话语”。事实是:在中国沿海和港口污染空气的外贸船中大部分是外国船。拉低排放标准,受益最大的是外方;在国际市场上,我国船舶的船龄和技术状态均居平均水平之上。更严格的环保标准将先淘汰别人,对我们有利。

  作为后者赶超前者的普遍规律,靠模仿与接轨只能做到“赶”,而赶者是没有什么国际话语权的。如想“超”就必须洞察发展趋势,抓住每一个新技术、新模式带来的机会;具备很强的批判意识和更多的冒险精神,敢于挑战现有机制和大胆尝试新方法。一旦认准,就要做得比领先者更早更快,更坚决更彻底。这是提高航运国际话语权的关键点之一。

  最近的一次公众调查显示,SOLAS作为IMO的基础公约存在很多问题,该公约有21条规定已过时,还有一些则重复、冲突、无意义。然而这些只是症状,这部1974年版公约实质问题的根源有三个:第一,基础落后,它建立于40年前的技术,很难反映许多新技术带来的挑战与机遇;第二,结构凌乱,经过多次常常是对单独重大事故回应的修改、更新,它变得散、肿和缺乏系统性;第三,理念过时,它是基于经验的开药方式,着重于独立安全问题解决方案,而新理念是建立在风险评估基础上的,目标导向的整体安全观。

  有人已经提出要重新设计SOLAS公约。除了公众调查反映的问题外,还有两件事值得注意:一是据英国HIS最近统计显示1990年以来的千船重大事故率不降反升;二是挪威—德国船级社(DNV—GL)最近将海上人员死亡率在现有基础上降低90%定为其2050年目标!把两件事放在一起得出的结论是:这个目标不可能达到, 除非用一个全新的、革命性的海上安全解决方案和规则体系。这可能意味着已经有人在准备取代SOLAS公约的事了。如果真的如此,那或许就将确定关于这个关键的IMO公约下一轮航运国际话语权的归属。对此,我们要认真对待。

  航运话语圈团队心齐方能唱大戏

  □核心提示

  提高航运国际话语权的要务之一是:营造自己的话语圈。

  可以从金砖5国开始。考虑建立海事政策协商机制,可先松散后紧密。同时,在东亚和东南亚主要航运国家中做同样的事,逐步形成中国的海事国际话语圈。

  第三个决定因素是航运话语圈。集群效应是航运国际话语权的又一个特征。仅仅做到自身海事管理上的强,尚不足以保证有相应的国际话语权。

  在奉行一国一票原则的IMO,仔细观察不难发现西方所拥有的航运国际话语权是一个集体行为的结果。我举一个例子,IMO《拆船公约》是一个从1998年由挪威第一次提出起就有争议的公约。主要的反对意见是:当船进入拆船阶段就不再是运输意义上的船了,不归IMO管;且拆船是在一个主权国家内进行的岸基经济行为,在IMO职权范围之外。第43次环保会是在这个问题上话语权的首次较量。双方都理由充分,但有和没有话语圈使双方结局大相径庭。首先丹麦和几个非政府组织在挪威提交首份建议提案的同时提交了支持提案,显然是有备而来。接着在讨论挪威提议时,欧洲国家踊跃发言支持,其中不乏新论据、新角度。而反对方则无新观点提出,凸显势薄力单,和者盖寡。最终出现了官方报告所说的“……大多数发言的代表团支持……”的结论。

  在接下来11年里的其他三个国际话语权回合中(拆船指南的起草和通过;提出建立公约并被接受;公约的起草和通过),同样的场景继续上演。

  有两点值得注意:首先挪威提案附有一份86页的关于拆船业环境影响的英文调查研究报告。这无疑大大提升了提案的说服力。这种有专门深入的研究报告作支撑的提案在欧、美、日国家中常见。这是海事强国和IMO国际话语权实力的体现。第二,在IMO的讨论中非政府组织的作用极大,例如到拆船公约签订为止的所有提案中28%是由非政府组织提出的。他们没有表决权,但却是话语圈的重要组成部分,并对话语走向有很大影响。目前18个全球性航运非政府组织中16个总部都在欧洲,参会的也几乎都是来自总部的欧洲人。绝大部分非政府组织成员也都是欧洲的,例如虽然2014年世界商船吨位的51%属于亚洲船东,但只有16%的BIMCO(波罗的海及国际海事委员会)成员和21%的INTERTANKO(国际独立油轮船东协会)成员来自亚洲。所以这些NGO基本上都属于欧洲国家在IMO的话语圈内。

  航运国际话语圈的存在需要两个条件:共同基础和配合机制。欧美国家话语圈的共同基础表现在:政治、经济、社会相同,语言、文化、法律相通;海事发展,航运利益相似。而他们之间默契的配合机制则是多年磨练形成的结果。大量正式(欧盟)和非正式的讨论、磋商、协调机会的存在,使他们可以:台下争执面红耳赤,台上发言众口一词。在众多重大问题上总是他们一唱一和,引领进程,步步为营;而反对者则是单枪匹马,被动跟从,亦步亦趋。

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