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新《安全生产法》提出新要求交通运输行业当顺势应变

NBD汽车新闻·2014-12-02 08:02
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  新修改的《安全生产法》(简称“新法”)今日起正式施行。新法的条款在原法基础上新增17条、修改63条。需要注意的是,新法进一步明确了行业安全监管职责,赋予行业安全监管执法权和相应执法手段,明确并强化了生产经营单位的主体责任,相关责任追究和处罚也更加严厉。

  交通运输行业如何适应这种新变化、新要求,该从何入手进一步完善安全监管体制机制、建立相应执法规范,如何“借力用力”充分利用新法与地方政府和相关部门建立联动工作机制,共促行业安全生产工作稳定?本报记者就此采访了交通运输行业法律和安全方面的专家。

  管理从强调准入向强化过程转变

  “过去,对行业监管的要求更多强调的是准入管理。例如,危化品运输,主要是对企业资质和人员资格等进行把关。按照新法要求,今后,需要在此基础上进一步加大日常监督检查力度,要做到对重大隐患有效管控,及时消除。”交通运输部科学研究院交通发展研究中心政策法规部副主任李燕霞表示,这意味交通运输安全生产工作监管方式应发生改变,即从强调准入管理转变为强化过程管理。

  交通运输行业涵盖公路、水路、铁路、民航、邮政等诸多领域,面广、点多、线长,安全管理和治理难度大。近年来,行业内,无论是主管部门还是企业,对于安全生产工作无不格外重视,各类规章制度、政策办法、标准规范相继出台并不断改进完善,各类专项整治和督查督导活动持续不断,行业安全生产形势整体得到了有效控制。但是,安全生产事故还是时有发生。

  不可否认,一些事故的发生确实和有关人员对安全生产的重视程度不够、工作不扎实不深入有关。不过,在采访中,记者也了解到,对相应职责认识不到位、监管人员能力不足、监管手段欠缺甚至无力、监管过程不科学不严密等,也是导致各类事故发生的不容忽视的问题。

  交通运输行业内专家认为,新法的出台,在对交通运输行业安全生产工作提出新要求的同时,也对破解这些难题提供了有利条件和机会。

  管行业必须管安全。新法明确,国务院和县级以上地方政府安全生产监督管理部门实施综合监督管理,有关部门在各自职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理,并将其统称为负有安全生产监督管理职责的部门。这意味着交通运输主管部门是交通运输行业的安全生产监督管理部门。

  赋予强制执行手段

  有法不依、执法不严的问题,在安全生产实践中表现较为突出,是非法违法行为屡禁不止的主要因素之一。早在2005年,全国人大常委会在组织开展的一次关于安全生产的执法检查中,就曾提出过监管者“腰不硬”的问题——监管者执法地位不高、执法手段缺乏。

  对此,交通运输部科学研究院交通环保与安全研究中心交通安全研究部主任李志强表示,新法对此进行了强化。新法明确,负有安全生产监督管理职责的部门作为执法部门,依法开展安全生产行政执法工作,对生产经营单位执行法律、法规、国家标准或者行业标准的情况进行监督检查,行使职权包括:进入生产经营单位进行检查、对所发现安全生产违法行为要求纠正或限期改正、对相关违法违规行为作出行政处罚、责令其暂时停产停业、查封或者扣押不符合相关安全标准的危险物品等。当然,前提条件是,监督检查不得影响被检查单位的正常生产经营活动。

  此外,新法还赋予行业安全监管部门以强制执行手段,如:依法对存在重大事故隐患的生产经营单位作出停产停业、停止施工、停止使用相关设施或者设备的决定;对拒不执行的生产经营单位,采取通知有关单位停止供电、停止供应民用爆炸物品等措施。

  李志强指出,根据新法,交通运输主管部门的安全监管执法地位和相关行政职权得到了确认,并被赋予强制执行手段,这将有利于对行业安全生产工作加强监管。

  针对有些企业“不怕检查怕曝光”的情况,新法中增加了违法信息记录、公告、通报制度。即负有安全生产监督管理职责的部门应当建立安全生产违法行为信息库,如实记录生产经营单位的安全生产违法行为信息;对违法行为情节严重的生产经营单位,应当向社会公告,并通报行业主管部门、投资主管部门、国土资源主管部门、证券监督管理机构以及有关金融机构。

  在预防安全生产事故方面,李燕霞表示,新法要求县级以上地方各级政府负有安全生产监督管理职责的部门,应当建立健全重大事故隐患治理督办制度,督促生产经营单位消除重大事故隐患。

  安全责任制度化与过程管理痕迹化

  管生产必须管安全。值得注意的是,这次,新法不仅提出要“强化和落实生产经营单位的主体责任”,而且对生产经营单位的具体责任内容、相应管理考核机制、相关处罚措施等均提出明确要求。

  “以往,事故发生后,一些安全人员被追责,感到冤枉。理由是,自己平时该检查的也检查了,为什么不能免责?”李燕霞认为,造成这种情况,一个重要原因就是,日常工作没有留下有效证据,而新法加强了“管理痕迹化”要求,这一方面可以推动落实相关制度,另一方面也是对尽职尽责者的一种保护手段。

  李燕霞指出,在安全生产保障方面,新法对生产经营单位有不少新增要求,其中,有几点特别需要引起交通运输有关单位注意。

  一是要求完善教育培训制度。生产经营单位应组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划,建立安全生产教育和培训档案,如实记录安全生产教育和培训的时间、内容、参加人员以及考核结果等情况。

  二是要求健全安全生产责任制。安全生产责任制应当明确各岗位的责任人员、责任范围和考核标准等内容,应当建立相应机制,加强对安全生产责任制落实情况的监督考核,保证相关制度落实。

  三是要求完善安全生产费用制度。生产经营单位不仅应确保安全生产必需的资金投入,而且要按照相应规定提取和使用。

  四是要求建立隐患排查治理制度。生产经营单位应建立健全生产安全事故隐患排查治理制度,采取技术、管理措施,及时发现并消除事故隐患。事故隐患排查治理情况应当如实记录,并向从业人员通报。

  五是要求完善安全问题报告制度。生产经营单位的安全生产管理人员对检查中发现的安全问题不能处理的,应当及时报告本单位有关负责人,有关负责人应当及时处理,检查及处理情况应当如实记录在案;发现重大事故隐患,如果向本单位有关负责人报告而得不到及时处理的,可以向主管的负有安全生产监督管理职责的部门报告,接到报告的部门应当依法及时处理。

  李燕霞表示,这些新要求,无论是强调“记录”、“考核”,还是强调对人员能力和经费的保障,实际上,都可归结为一个总要求——确保将安全生产相关制度落实到位,并要留有痕迹。

  增加事故预防阶段处罚措施

  对事故责任单位及负责人处罚力度加大

  一般事故,罚款20万元至50万元。

  较大事故,罚款50万元至100万元。

  重大事故,罚款100万元至500万元。

  特别重大事故,罚款500万元至1000万元。

  特别重大事故的情节特别严重的,罚款1000万元至2000万元。

  主要负责人对重大、特别重大事故负有责任的,终身不得担任本行业生产经营单位的主要负责人。

  闭环式安全生产管理模式和多方参与共治机制是新法的两个显著特点。李志强表示,新法不仅进一步明确了各级政府、政府相关部门的安全监管职责和安全保障责任,对生产经营单位的主体责任进行了具体细化,而且特别加大了相应责任追究和处罚力度,尤其是增加了事故预防阶段的处罚措施。对此,交通运输行业应有充分认识。

  在对监管部门及人员的责任追究方面,新法增加了“在监督检查中发现重大事故隐患,不依法及时处理的,给予降级或者撤职的处分;构成犯罪的,依照刑法有关规定追究刑事责任”的内容。

  记者分析近年来交通运输领域部分安全生产事故调查报告发现,以往,大多是事故发生后进行倒查追责,而对于尚处事故预防性阶段进行追责的情况,还没有相关案例。

  此外,李燕霞说,新法还加大了对安全生产违法行为的责任追究力度。例如,对生产经营单位的安全生产负责人加重处罚,如果这个企业发生了重特大安全生产事故,原来规定一般是该负责人5年内不得再担任该行业生产经营单位主要负责人,现在规定终身不得担任。此外,按照四个事故等级,大幅提高了对事故责任单位的罚款金额,特别重大事故的情节特别严重的,最高可罚至2000万元。

  “行政处罚也更严厉,比如,生产经营单位没有搞培训教育的,或者培训教育不如实记录的,或者没有搞隐患排查的,以前一般是责令改正,责令改正还不改就罚款。现在规定,责令改正的同时并处罚款。”李燕霞认为,这反映了“打非治违”、“重典治乱”的现实需要,强化了对安全生产违法行为的震慑力,也有利于提高执法效能。

  李志强认为,在这种高压态势下,更易引起各方对安全生产工作的高度重视,交通运输行业应该抓住这个有利时机,推动进一步完善安全生产监管体制,建立行业长效安全运行机制。

  “除了有利时机,更为重要的是,要充分认识并利用新法提供的有利条件。”李志强说,新法强调,强化和落实生产经营单位的主体责任,建立生产经营单位负责,职工参与、政府监管、行业自律、社会监督的机制。结合其中的一些具体规定,交通运输行业应该顺势而为,加大改革力度,争取各方面资源和力量的支持,重点完善安全生产体制机制,推动“平安交通”建设总目标的实现。

  □建议

  当务之急,李志强认为,交通运输行业应该重点加强几方面工作:

  理顺行业相关法律法规、规章制度和标准规范体系

  新法要求负有安全生产监管职责的部门建立重大隐患挂牌督办制度和安全生产违法行为信息库,并且赋予行业安全监管执法权。但什么是重大隐患、隐患如何分级;什么是重大危险(风险)源及如何分级分类管理;违法行为信息库如何建立、应包括什么内容,具体公布范围如何确定;如何规范执法?这些都需要通过“废、改、立”等具体举措,建立和完善相应制度及标准规范体系。

  做好安全生产规划对接工作

  新法提出,国务院和县级以上地方政府应根据国民经济和社会发展规划制定安全生产规划,并组织实施。对此,各级交通运输部门应加强研究、充分准备,在人员配备、机构设置、资金保障、政策支持、与行业外部门建立联动机制等方面作好规划或计划,与政府相关规划进行有效对接。部分地方交通运输主管部门,目前尚无专门的安全生产监管机构甚至没有专项安全生产监管经费,建议在制定行业“十三五”规划时,对交通运输安全生产和应急方面加以充分考虑。

  进一步厘清安全监管职责

  与行业外相关部门,根据新法赋予的职责和国务院的职责分工,进一步明晰与公安、安监、住建等相关行业主管部门的安全监管职责。

  目前,个别地方还存在认识误区,认为管安全只是安全生产综合监管部门及其人员的责任。对此,各地交通运输主管部门要进一步提高认识,明确综合监管部门和业务管理部门的职责分工,建立完善“一岗双责”工作机制。

  加强沟通协调机制建设

  加强与相关行业主管部门的沟通协调,建立部际联系,构建运行顺畅的安全监管协调机制,切实解决基层执法交叉的问题。行业内各部门,应将安全监管工作紧密融入业务,充分发挥综合监管部门综合协调、指导和监督等方面的作用,加强综合监管部门与业务管理部门之间的沟通协调,形成齐抓共管局面;各地交通运输主管部门应特别加强相邻地区之间的沟通协调,建立协作机制,搭建信息共享平台,构建无缝隙安全监管网络。

  改善安全生产综合监管条件

  建议设立安全生产综合监管专项工作经费,用于“平安交通”评价考核、督查巡查、事故和重大险情技术调查、标准化建设、必要的监管装备等方面。推进安全生产服务机构建设,鼓励和支持行业协会、学会、科研院所等组织在行业安全生产工作中发挥其行业自律、技术支持、管理咨询服务等作用;加快建立覆盖全行业的安全生产信用体系建设。

  加强教育培训,提高安全管理人员能力

  推进安全监管人员以及企业主要负责人在线培训,重点解决其“不会管、不善管”的问题,满足和适应安全生产工作需要。

  推动实现年度检查计划制度化,建立分类分级分区域重点监管制度

  新法要求,安全生产监督管理部门应当按照分类分级监督管理要求,制定安全生产年度监督检查计划,并按照计划进行监督检查,发现事故隐患,应当及时处理。对此,建议针对危化品运输、道路客运、城市轨道交通等重点领域,重大节假日等关键节点,跨行政区域等重点区域,建立相应监督检查制度和机制。

  感谢交通运输部科学研究院交通环保与安全研究中心交通安全研究部、交通发展研究中心政策法规部对本策划的支持。

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